13.08.2012
АМУ виступає проти закріплення за Урядом повноваження щодо затвердження типових штатів органів місцевого самоврядування
Версія для друкуВерсія для друку

відповідне звернення надіслано до Кабінету Міністрів та Мінфіну

Асоціація міст України проаналізувала підготовлений Міністерством фінансів України законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (щодо типових штатів органів місцевого самоврядування)», що передбачає закріпити за Кабінетом Міністрів України повноваження щодо затвердження типових штатів органів місцевого самоврядування (далі – проект Закону). Ознайомившись з текстом законопроекту, АМУ висловлює такі зауваження та пропозиції.

По-перше, запропонований проект Закону, на нашу думку, суперечить Конституції України. Відповідно до Основного Закону України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв’язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

Відповідно до ст.113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, а від так не може поширювати свою компетенцію на місцеве самоврядування, що є окремою від органів державної влади політико-правовою інституцією. Згідно зі ст.116 Конституції Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, але аж ніяк не органів місцевого самоврядування.

Наразі, Конституцією України не передбачено підконтрольність чи підвідомчість органів місцевого самоврядування Кабінету Міністрів, а відтак надання йому повноважень щодо затвердження типових штатів це, по-перше, не відповідає Конституції України, оскільки виходить за межі повноважень Кабінету Міністрів.

По-друге, внесення відповідних змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» суперечитиме не лише нормам Конституції України, статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою одним з основних принципів здійснення місцевого самоврядування в Україні є принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності, а й нормам статті 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якої «органи місцевого самоврядування мають можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління».

Так, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Вищенаведене знайшло своє відображення у пп. 3, 4 Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в мотивувальній частині якого зазначено:

«Діючим на даний час Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачені наступні повноваження органів місцевого самоврядування що стосуються затвердження чисельності та структури виконавчих органів відповідних рад:

- виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання щодо затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання (п.5 ч.1 ст.26 Закону);

- виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання щодо затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату (п.4.ч.1 ст.43 Закону);

- виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови (ч.3 ст.58 Закону).

- сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету (п.6 ч.3 ст.40 Закону )».

Тобто, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» у відповідності до вимог Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування органам місцевого самоврядування надано право самостійно вирішувати організаційні питання, зокрема, шляхом затвердження відповідними радами чисельності та структури виконавчих органів за поданням відповідного голови. Вказане питання не вилучене зі сфери їх компетенції, а відтак не може обмежуватись Кабінетом Міністрів, як пропонується у вищезазначеному проекті Закону, шляхом надання останньому права затверджувати типові штати, що за своєю правовою природою будуть обов’язковими до застосування та фактично нівелюватимуть принцип самостійності місцевого самоврядування, що закріплений Конституцією України (частина перша статті 140).

По-третє, у проекті Закону не розкрито зміст типових штатів органів місцевого самоврядування та порядок їх застосування. Також не враховано, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачає використання типових штатів при розгляді органами місцевого самоврядування питань штатної чисельності працівників та структури виконавчих органів. Оскільки останні зміни внесені Законом від 28.12.2007 № 107-VI до статті 10, пункту 5 частини першої статті 26, пункту 6 частини статті 42, пункту 4 частини першої статті 43, частини третьої статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнано неконституційними згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 № 10-рп/2008.

Внесення відповідних змін призведе до звуження повноважень органів місцевого самоврядування та суперечитиме гаслам розділу 4 «Від влади чиновників – до влади народу» передвиборної програми Президента України В.Януковича: «Місцеве самоврядування повинно стати надійним та міцним фундаментом народовладдя. Принципово важливе розширення повноважень місцевих рад, максимальне усунення бюрократичного апарату від вирішення питань розвитку територіальних громад. Виступаю за децентралізацію влади, реформування міжбюджетних відносин на користь місцевого самоврядування».

По-четверте, під час підготовки зазначеного проекту Закону України Мінфіном було проігноровано ст. 17 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», що передбачає обов’язкове проведення консультацій із Всеукраїнськими асоціаціями з питань регіонального розвитку та життєдіяльності територіальних громад. Про зазначений законопроект Асоціація міст України дізналася випадково.

По-п’яте, варто враховувати, що практика виконання постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.1997 № 1349 «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» та спроби змінити законодавство у даному напрямку засвідчила свою суперечливість. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації органів місцевого самоврядування неодноразово висловлювали свої категоричні зауваження щодо вказаного питання.

В свою чергу сьогодні, п. 6 ч.3 ст. 89 Бюджетного кодексу України зобов’язує Уряд при затвердженні формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів врахувати лише норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення, що вже відображено в постанові Кабінету Міністрів України від 08.12.2010 р. №1149 «Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів».

Вважаємо, що існуючий на сьогодні механізм врахування нормативу кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (пункт 6 частини третьої статті 98 Бюджетного кодексу України) у разі його чіткого виконання Мінфіном є оптимальним.

По-шосте, можна прогнозувати, що введення в дію вказаного проекту Закону призведе до зниження ефективності роботи органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування працюють в умовах, які відрізняються рівнем економічного розвитку територій та станом інфраструктури. Типові штати не можуть врахувати цих особливостей і відповідно, будуть перешкоджати створенню найбільш оптимальної та ефективної структури виконавчих органів для вирішення завдань місцевого значення. Типові штати також будуть створювати перешкоди для створення інноваційних підрозділів в структурі виконавчих органів місцевих рад для впровадження в дію нововведень (для прикладу у м. Вінниці створення «Прозорого офісу», розвиток технологій електронного врядування, формування нових підходів до управління персоналом, впровадження політики якості відповідно до стандартів ISO та інші нові практики супроводжувались відповідними організаційними змінами).

Отже, на сьогоднішній день згідно із п.5 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів належить до виключної компетенції місцевих рад. Це положення відповідає правам та гарантіям місцевого самоврядування, передбаченим Конституцією України, і вимогам міжнародних норм, зокрема, Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України.

Разом з тим вважаємо, що ефективне використання типових штатів органів місцевого самоврядування або штатних нормативів можливе лише після проведення реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, які дадуть змогу стандартизувати адміністративно-територіальні одиниці та чітко визначити обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, усунути їх дублювання з місцевими державними адміністраціями, оптимізувати обсяг делегованих повноважень.

Виходячи з вищенаведеного, Асоціація міст України звертається до Кабінету Міністрів України з проханням не схвалювати проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (щодо типових штатів органів місцевого самоврядування)» підготовлений Міністерством фінансів України.

В свою чергу, АМУ вважає за доцільне створення відповідної робочої групи на базі Мінфіну щодо опрацювання проблем та вироблення пропозицій щодо оптимізації фінансового забезпечення діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Аналітичний Центр

Асоціації міст України

 

 

Всі новини